广东省惠州市是粤港澳大湾区的重要节点城市，常住人口超过610万人，有近300万的流动人口，健康服务需求多元、庞大。近年来，惠州市坚持“强基层、建高地、促改革、保健康”的思路，以实施中央财政支持公立医院改革与高质量发展示范项目为契机，深入学习推广三明医改经验，深化医药卫生体制改革，强化系统集成和体制机制创新，在高位推动医改、深化以公益性为导向的公立医院改革等重点领域和关键环节取得突破性进展。

聚焦改革中
面临的痛点、难点

  改革进入攻坚期，惠州市医改工作面临系统性、深层次困难。

  一是公立医院运行压力大，公益性与可持续发展难平衡。以公益性为导向的公立医院改革要求切断医院与药品耗材的利益联系，控制医疗费用不合理增长。但在补偿机制尚未完善的情况下，一些县级医院和专科医院实现收支平衡的目标面临较大困难。在这种压力下，公立医院改变收入结构、进行薪酬制度改革势在必行。

  二是医保基金运行面临“高外流”的困境，结构性支出压力较大。以2023年为例，惠州市参保人市外住院人次占比高达14.80%，流向市外的医保基金占当年总医保报销支出的19.16%。此外，市外就医的次均住院费用达1.81万元，比市内高出0.89万元。看病就诊费用叠加市外的交通、食宿等费用，患者及其家属的经济负担成倍增加。流入地疾病谱直接指向本地医疗服务能力的短板，对2023年度流出病例进行分析发现，占比最多的是肿瘤相关疾病，超过30%，其次是心脏病、脑血管疾病等重大疾病。患者外流的根本原因在于惠州市在肿瘤综合治疗、复杂心脑血管疾病等急危重症领域的诊疗能力、技术水平和患者信任度还有待提升。这一局面反过来限制了相关专科的发展，形成恶性循环。

  三是优质医疗资源分布不均，基层服务能力与群众期待存在落差。尽管惠州市通过“一镇一名医”、紧密型县域医共体建设等方式推动资源下沉，但在服务能力上还存在短板。目前惠州市域内住院率为93.6%，离95%的目标还有一定差距；县域内住院率为78%，与广东省要求的85%还有一定差距，意味着基层患者流向市级医院甚至是市外医院的比例较高，不仅加重了群众的就医负担，也不利于构建分级诊疗体系。

  四是人才队伍建设存在结构性短板，引才、育才、留才难。对于高端领军人才，惠州市相比邻近的广州市、深圳市等一线城市，在科研平台、薪酬待遇、子女教育等方面吸引力不足，引进人才难，年轻医生在基层医疗卫生机构职业发展路径不清晰、技术提升慢，导致人员流失率较高。

以公益性为导向
打出政策“组合拳”

  针对医改推进工作中面临的现实问题，尤其是在保障公立医院公益性方面，惠州市思路清晰：政府要“舍得投入”，更要“善于引导”；医院要“卸下包袱”，更要“轻装上阵”。具体而言，主要从政策创新和资金保障两个维度，聚焦政府投入、编制管理、价格调整、薪酬改革和综合监管“4﹢1”重点领域，打出一套“组合拳”。

  一是在“强投入”上动真格，建立稳定的财政保障机制，为公益性“兜底”。过去，政府对医院的投入往往是“按人头补”或“按项目批”，未形成系统机制。惠州市制定了《关于落实政府办医投入责任的若干措施》，明确把基本建设、设备购置、重点学科发展、公共卫生服务等六类投入纳入财政保障范围，补助方式与医院的绩效考核评价结果直接挂钩。2025年，全市卫生健康支出达到74.1亿元（同比增长8.97%），占一般公共预算支出的10.51%（同比提高0.84个百分点），高于全国（7.15%）、全省（9.06%）平均水平。

  二是在“破瓶颈”上出实招，创新编制和薪酬制度，为公益性“赋能”。在编制管理上，惠州市建立了“编制周转池”制度。在市级层面调剂了300名机动事业编制，专门用于引进儿科、精神科等急需紧缺人才。示范项目实施以来，全市招聘编制人员1800多人，空编率从13.82%下降到6.87%。在薪酬制度上，推行以公益性为导向的年薪制。出台了薪酬制度改革操作指引，全面推动公立医院领导班子及总会计师实行年薪制，薪酬不与业务收入挂钩。同时，着力提高医务人员收入中固定薪酬的占比，让医生不用靠多检查、多化验来保障收入。目前，全市公立医院人员稳定收入占比已达到51.84%，同比增长了12.84个百分点。

  三是在“调结构”上做文章，深化价格和收费机制改革，让公益性“可视”。惠州市坚持“总量控制、有升有降”的原则，2025年制定了《公立医疗机构医疗服务价格专项调整方案》，下调大型设备检查、检验类的价格，通过价格规范治理，仅检验类项目预计每年可为群众节省费用7880多万元。同时，上调手术、护理、中医等体现技术劳务价值的项目价格。截至2025年底，全市公立医院医疗服务收入（不含药品、耗材、检查化验）占比达到了35.1%，比示范项目实施前提升了3.3个百分点。“一降一升”之间，既优化了医院的收入结构，也减轻了群众就医的经济负担，医生的技术服务更有价值，医院的公益性更可感知。

  四是在“严监管”上建机制，创新综合监管模式，为公益性“护航”。惠州市重点强化了闭环式的执法监督管理，构建了事前预防、事中控制、事后追溯的监管体系。比如，全面推行药品“码上监管”，利用大数据分析异常住院费用，严厉打击欺诈骗保。

锚定关键环节
进行体制机制创新

  惠州市医改始终紧扣示范项目这一核心引擎，聚焦“看病难、看病贵”的深层次矛盾，在实践中不追求“面面俱到”，而是力求在关键环节实现“破旧立新”。总体而言，锚定三个关键词：破壁垒、促集成、强基层。

  破壁垒。医改最大的难点往往不在技术，而在各部门之间的“墙”。惠州市在体制机制创新上做的第一件事，就是让“三医”真正坐到一条板凳上。惠州市明确由市委常委、组织部部长联系医改和卫生健康工作，由市政府副市长统一分管医疗、医保、医药部门，在组织架构上打破了“各管一摊”的局面。同时，建立了定期调度会商机制，围绕示范项目的22项核心指标，由卫生健康、医保、财政等部门进行常态化会商，研究部署落实具体工作。

  促集成。推进深化以公益性为导向的公立医院改革“4﹢1”重点领域有机融合、相辅相成。建立编制周转池，专门引进急需紧缺人才。通过薪酬制度改革，提高医务人员固定薪酬占比，提升人才留用率。通过医疗服务价格调整，在不增加群众整体就医负担的前提下，提升原本价格偏低的诊察费、手术费、护理费，体现技术劳务价值。同时，为避免医院因为价格调整产生新的债务，强化政府投入责任。最后，以综合监管保障改革效果。四项机制加综合监管形成完整闭环，环环相扣，缺一不可。

  强基层。惠州市在资源下沉机制创新方面推出了三项关键举措，确保优质资源既能“沉得下”，也能“留得住”，提升基层常见病、多发病就诊率。一是探索推广“龙门模式”。积极探索推动龙门县人民医院、中医院、妇幼保健院进行“一体化运营”，实行“一套班子、三块牌子、一体化管理”，通过精简重复科室、共享重复设备，共计节省资金1亿多元。此外，引进省内高水平医院南方医科大学珠江医院对龙门县人民医院进行托管，以“强龙头”带动全县乡镇卫生院发展。二是打造县域医疗次中心。惠州市在完成省级2家中心卫生院升级建设任务的基础上，结合全市基层医疗资源布局需要，增设7家卫生院为具有县级医院水平的“县（区）第二人民医院”，将其打造成为县域医疗次中心。三是实施“一镇一名医”工程。在全市51个乡镇分别配置一名省市级名医到卫生院建工作室。名医不仅要看病，还要带徒弟，帮助卫生院建专科。